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最高检第八检察厅负责人就检察公益诉讼起诉典型案例答问

以诉的形式履行法律监督本职,不断发展和完善中国特色检察公益诉讼制度

——最高检第八检察厅负责人就检察公益诉讼起诉典型案例答记者问

近日,最高人民检察院发布了一批检察公益诉讼起诉典型案例,检察机关提起公益诉讼的案件,有哪些不同于传统诉讼的特点?实践中应注意哪些问题?最高检第八检察厅厅长胡卫列回答了记者提问。

记者:此次发布公益诉讼起诉案例的考虑和背景是什么?

胡卫列:检察机关提起公益诉讼是一项具有鲜明中国特色的检察制度和诉讼制度,是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计,承载着重要的政治责任和公益使命。

从2017年7月至2021年6月,检察公益诉讼已全面开展4周年,共提起诉讼19695件,包括行政公益诉讼2336件,民事公益诉讼17356件(含刑事附带民事公益诉讼15320件),从领域分布来看,生态环境和资源保护14175件,占71.97%;食品药品安全4186件,占21.3%;国有财产保护、国有土地使用权出让586件,英烈权益保护45件,其他634件。

检察公益诉讼制度设计初衷和实践证明,诉前实现公益保护是最佳司法状态。虽然起诉案件的数量在所有立案办理的案件中占比不算高,但其作为检察公益诉讼监督的“后手”,增强了诉前检察建议的监督刚性。

对于检察机关提起公益诉讼的案件,一方面,其呈现出诸多不同于传统诉讼的特殊性,引起了理论和实务界的广泛关注和研究,为公益诉讼制度的发展完善乃至单独立法提供了重要的实践样本。另一方面,诉讼中成功或失败的经验都有助于检察机关进一步深入思考和研究如何更有针对性开展调查取证、更合理精准确定诉讼请求、更充分履行出庭职责、更有效保障公益损害得到切实修复。

我们此次选取了12件民事公益诉讼典型案例和11件行政公益诉讼案例予以发布,在领域上涵盖了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护以及安全生产、产品质量安全、文物保护等所有法定领域和部分新领域。

在行政公益诉讼中,争议焦点主要围绕是否存在公益损害、被告是否具有法定监管职责、是否依法全面履职等;在民事公益诉讼中,争议焦点主要围绕违法行为是否损害公益、公益损害认定的方法和结论、责任承担的方式和内容等。在诉讼程序方面,有的案件经历了一审、二审乃至抗诉再审;在诉讼类型方面,有行政公益诉讼、民事公益诉讼包括刑事附带民事公益诉讼,展示了检察公益诉讼全流程、多类型的丰富实践。更重要的是,发布的案例对于公益诉讼实践中一系列典型性、普遍性问题都给出了具有指引性的法律认定标准,对于社会大众、行政机关、检察机关、审判机关如何更好守法执法司法、共同加强公益保护具有重要积极意义。

最近,最高检在全国检察机关部署开展“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动。发布本批案例,可以指引各地检察机关敢于监督、善于监督,对于“硬骨头”“老大难”案件敢于通过提起诉讼的方式强化监督效果。

实践中,有些检察机关对提起公益诉讼依然存在畏难情绪,担心影响与行政机关的长期协作关系、对自身诉讼能力缺乏信心、担心败诉承担责任等,以致不敢诉、不愿诉、不会诉,对此,我们希望以此批案例发布为契机,引导各地检察机关进一步深刻认识到,公益诉讼检察是一项崇高的政治责任、神圣的法定职责、美好的公益使命和创新的检察职能。要深刻领会坚决贯彻中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,始终坚持和依靠党的领导,以人民为中心,对内积极主动学习提升监督能力,对外强化沟通争取各方支持,将中国特色社会主义制度的优势转化为检察公益诉讼的实践效能,不断发展和完善检察公益诉讼制度,为公益保护贡献检察智慧和检察方案。

记者:检察公益诉讼与普通民事诉讼、行政诉讼有何不同?检察机关在公益诉讼中的身份地位有何特点?

胡卫列:一般认为,普通的民事诉讼和行政诉讼属于私益诉讼,以诉讼主体是“直接利害关系人”为核心要素,构建与此相适应的一系列诉讼原则和程序制度。检察公益诉讼制度虽然在民事诉讼法、行政诉讼法中正式确立,但与普通的民事、行政诉讼存在重大区别。检察机关基于法律监督的宪法定位,作为保障国家法律统一正确实施的司法机关,在检察公益诉讼中是以诉的形式履行法律监督本职,不是直接的利害关系人。诉讼是载体,是检察机关履行法律监督的方式和途径;监督是本质,是公益诉讼检察制度的根本属性和价值追求。以诉的形式就是要按照诉讼的要求,履行好举证、质证、辩论等诉讼义务;履行法律监督的本职就是要在办案中监督,在监督中办案,通过提起诉讼、诉讼监督、执行监督等方式确保公益得到有效修复。

《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了检察机关在公益诉讼中的身份为“公益诉讼起诉人”等一系列不同于普通诉讼的程序规则。但其在受案范围、诉讼目的、起诉主体、程序设计、诉讼权利义务、判决执行、诉讼监督等方面的不同特点,不少还没有通过法律规范予以明确,实践中也有不同认识。在这批案例中,检察机关与人民法院结合个案办理,为健全完善公益诉讼相关程序制度进行了积极探索,展现了办案检察官、法官在公益司法保护中的智慧和担当。

记者:法律规定在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域,检察机关既可以提起民事公益诉讼,也可以提起行政公益诉讼,实践中,检察机关如何确定监督方式?

胡卫列:虽然法律赋予了检察机关可以提起民事、行政公益诉讼的职能,但从制度本源来看,行政公益诉讼才是检察公益诉讼的核心,检察机关也是提起行政公益诉讼的唯一主体。习近平总书记向十八届四中全会所作的说明中指出,对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,缺乏有效司法监督,不利于促进依法行政、严格执法,不利于加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼制度,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度、推进法治政府建设。

行政公益诉讼中要把握好行政机关与检察机关在维护公益中的关系问题。行政机关是公共利益的第一顺位的代表,不仅负有维护公共利益的法定职责,在专业能力和统筹资源方面也有利于修复和维护公共利益。行政公益诉讼实质上是督促之诉、协同之诉。实践中,检察机关坚持双赢多赢共赢的监督理念,通过行政公益诉讼督促解决了一大批国家利益或社会公共利益受损的问题,行政机关也从开始的不了解、有顾虑到逐步理解接受、积极整改甚至主动要求监督、让检察机关督促帮助解决治理难题,形成了良好的协作氛围和保护公益的合力。在提升综合治理效能、完善公益保护长效机制方面,行政公益诉讼也比民事公益诉讼更具优势。

关于民事公益诉讼,一方面,在行政机关已穷尽手段或执法效能不足、公益损害仍持续发生的情况下,检察机关可以通过民事公益诉讼方式来补位和兜底保护公益。另一方面,检察机关对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由人民法院同一审判组织审理,有利于节约司法资源,提高司法效率,统筹实现违法者刑事责任与公益损害责任的协同追责,相较于单独提起两个诉讼或由不同主体提起民事公益诉讼都具有明显的制度优势。比如浙江省松阳县人民检察院诉刘某某、纪某某生产、销售有毒、有害食品刑事附带民事公益诉讼案中,检察机关通过提起刑事附带民事公益诉讼,在依法追究违法者刑事责任的同时,还同时追究其公益损害责任。

实践中,检察机关开展行政公益诉讼与民事公益诉讼也并非完全单项选择、互不相干。有的情形下,先行后民、相互补缺,落实损害担责,保障公益得到及时有效修复。比如广东省广州市人民检察院诉广州市卫某垃圾厂、李某强固体废物污染公益诉讼案中,一方面,通过行政公益诉讼督促行政机关先行委托专业机构对受损环境及时修复;另一方面,在民事公益诉讼中诉请判令被告方赔偿生态环境修复费、服务功能损失费等1.31亿余元,并建议法院适用先予执行程序,保障环境修复费用执行到位。有的情形下,先民后行、由点及面,修复一类公益。即检察机关在办理民事公益诉讼案件中,调查发现辖区内存在普遍类似公益损害或监管漏洞,即以行政公益诉讼案件立案办理,以一案督促解决一类公益受损问题。如江苏省灌南县人民检察院诉李某某等人非法采矿刑事附带民事公益诉讼案中发现,灌河流域存在大量非法码头,为盗采海砂提供了便利,相关监管部门履职不到位问题,遂向县港口建设管理局发出行政公益诉讼诉前检察建议,督促拆除非法小码头56处,恢复灌河岸线22.2公里。

记者:检察机关在民事、行政公益诉讼中一般可以提出哪些诉讼请求?

胡卫列:在民事公益诉讼中,人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。在生态环境和资源保护、食品药品安全案件中,还可以结合案件实际情况提出惩罚性赔偿诉讼请求,加大违法者的违法成本,达到让违法者痛到不敢再犯的目的。对于公益诉讼能否提出惩罚性赔偿,曾经一度有较大争议,各地检察机关与审判机关加强沟通,经过了大量实践探索,逐步形成了一定共识。

2018年“两高”联合发布了首个食品安全领域的惩罚性赔偿案例即湖北省利川市人民检察院诉吴某安等三人生产销售不符合安全标准的食品民事公益诉讼案,在民法典实施后,江西省浮梁县检察院诉某化工公司环境污染民事公益诉讼案中提起的惩罚性赔偿也获得法院判决支持。中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》以及最高人民检察院与最高人民法院、农业农村部、海关总署、国家市场监督管理总局国家粮食和物资储备局、中国消费者协会联合出台的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》等,也先后对公益诉讼的惩罚性赔偿作出了相关要求。

在行政公益诉讼中,人民检察院可以根据行政机关的不同违法情形,向人民法院提出确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为、依法履行法定职责、变更行政行为等诉讼请求。在行政公益诉讼案件审理过程中,行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求的,人民检察院可以撤回起诉。确有必要的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法。比如湖北省老河口市人民检察院起诉督促履行渔业资源监管职责行政公益诉讼案中,起诉后行政机关全面履职,遂结合行政机关的总体履职情况变更诉讼请求为确认被告在起诉之日前对汉江老河口段电打鱼、地笼网等非法捕捞现象未全面履行监督和管理职责违法。

此外,各地检察机关针对一些难以鉴定的公益损害还探索以专家意见、专业评估等方式确定赔偿方式和赔偿数额。如海南省人民检察院第二分院诉福建省安某康船务有限公司等非法采砂民事公益诉讼系列案,检察机关组织海洋环境实务和理论研究方面的7位专家召开论证会,提供了综合评估意见,合理认定相关公益损失。贵州省遵义市人民检察院诉肖某开、肖某波违法占用溶洞资源民事公益诉讼案中,检察机关委托专业机构对溶洞受到的损害进行评估并出具《生态修复评估报告》,确定修复方式和相关费用。青海省西宁市城西区人民检察院诉李某某等人非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案中,检察机关通过与农业农村部门建立关于偷捕对青海湖裸鲤资源造成损失进行年度动态评估的长效机制,明确增殖放流方式及费用,探索实现了特定区域特定资源损失的修复标准和模式。

记者:2017年,中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》,实践中,检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼是如何衔接配合的?

胡卫列:检察环境公益诉讼和生态环境损害诉讼都是我国生态文明法律体系的重要组成部分,虽然两者在案件范围、起诉主体、诉讼顺位、程序设计等方面存在差异,但根本目标是一致的,行政机关始终是生态环境保护的第一顺位,检察机关发挥“监督+支持+补位”的角色作用。《人民检察院公益诉讼办案规则》明确规定,人民检察院认为社会公共利益受到损害,存在违法行为的,符合启动生态环境损害赔偿程序条件的案件,告知赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序,人民检察院可以支持起诉。生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序,或者经过磋商未达成一致,赔偿权利人又不提起诉讼的,社会公共利益仍然处于受损害状态的,人民检察院应当提起民事公益诉讼。如广西壮族自治区钦州市人民检察院诉钦州某锰业有限公司等跨省转移危险废物污染环境民事公益诉讼案,检察机关主动发函建议生态环境部门开展生态环境损害修复和赔偿工作,并积极协助推进磋商。后因本案造成损失大、违法行为主体多,存在推诿、观望态度,磋商未能达成赔偿协议,受损公益仍未得到有效修复。生态环境部门复函表示其暂不具备提起诉讼的条件,建议检察机关提起民事公益诉讼。检察机关及时补位,提起民事公益诉讼,有效追究了相关违法者的公益损害责任。

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